面對當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境變化和金融轉(zhuǎn)型改革，地方國有金融平臺正在履行多重職責(zé)，包括致力于推動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化國有金融資本布局、賦能下屬金融企業(yè)提升績效，有效防范和化解風(fēng)險等。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，地方國有金融平臺如何利用水、電、煤、氣、工商、稅務(wù)、社保、海關(guān)、房管等各類公共數(shù)據(jù)，為市民提供市政服務(wù)，并利用這些數(shù)據(jù)安全可靠地為金融場景提供有價值的應(yīng)用產(chǎn)品與服務(wù)，建立可以覆蓋成本并創(chuàng)造收益的盈利模式，是各地都在積極探索的方向。

來源：新財富雜志（ID：xcfplus）

作者：周瑾（普華永道中國金融業(yè)管理咨詢合伙人）

經(jīng)過數(shù)年對金融資源的歸集與整合，各省市級的地方金融平臺己基本順利完成股權(quán)劃轉(zhuǎn)調(diào)整。目前，大量地方國有金融股權(quán)已成功歸集至指定金融平臺公司，據(jù)統(tǒng)計，全國各級地方國有金融平臺已逾千家。

面對當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境變化和金融轉(zhuǎn)型改革，地方國有金融平臺正在履行多重職責(zé)。

首先，在地方政府和財政部門的授權(quán)與指導(dǎo)下，地方國有金融平臺擔(dān)當(dāng)起“地方國有金融資本出資人”的受托管理職責(zé)，致力于推動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化國有金融資本布局、助力財政金融工具的高效運作。

其次，作為多家金融機構(gòu)的控股或參股方，地方國有金融平臺類似于金融控股集團(tuán)，需積極發(fā)揮集團(tuán)總部的戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)同與管控作用，賦能下屬金融企業(yè)提升績效，有效防范和化解風(fēng)險。

再次，作為地方國資企業(yè)，其需要滿足國資委針對國有資產(chǎn)的監(jiān)管要求，接受國資績效考核，因此，地方國有金融平臺還需從經(jīng)營角度出發(fā)，關(guān)注下屬金融企業(yè)以及集團(tuán)并表口徑的經(jīng)濟價值與社會價值創(chuàng)造。

在以上多重身份的履職中，地方國有金融平臺正迎來新的發(fā)展挑戰(zhàn)與機遇，也涌現(xiàn)了很多因地制宜的探索案例。我們圍繞地方國有金融平臺的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，重點分析其在新時期面臨的挑戰(zhàn)。

01

中央和國家對地方政府及地方金融機構(gòu)提出新要求

第一，中央金融工作會議指明地方金融機構(gòu)發(fā)展方向。2023年10月的中央金融工作會議中要求“中小金融機構(gòu)應(yīng)定位于立足當(dāng)?shù)亻_展特色化經(jīng)營”。該要求對于中小金融機構(gòu)的發(fā)展提出有別于全國性金融機構(gòu)做大做強的差異化方向，對于地方金融平臺及下屬金融機構(gòu)來說，如何充分與區(qū)域經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢融合，積極挖掘自身金融資源優(yōu)勢，走好自身的特色化經(jīng)營之路，是地方政府、地方金融平臺和金融機構(gòu)需要共同考慮的戰(zhàn)略性重要議題。

第二，財政資金“提質(zhì)增效”對金融平臺提出多項要求。2019年，中央經(jīng)濟工作會議提到，“積極的財政政策要大力提質(zhì)增效、突出結(jié)構(gòu)調(diào)整”。提高財政資金使用效率是近年來財政政策的重要目標(biāo)，這要求支出端要精準(zhǔn)投放，并需要儲備和挖掘優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資源，以確保財政支出所達(dá)成的經(jīng)濟效益和社會效益。此背景下，一方面，需要地方金融機構(gòu)從地方產(chǎn)業(yè)資源整合、金融產(chǎn)品設(shè)計、金融服務(wù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮作用，打通財政資金到優(yōu)質(zhì)項目的通路；另一方面，需依托金融機構(gòu)拓寬融資渠道，以財政支出為支點，撬動更廣泛的社會資金，通過政策性扶持和市場化投資的協(xié)同互補，激發(fā)財政資金運用的活力和效率。

第三，金融監(jiān)管體制的變革構(gòu)建地方金融監(jiān)管新模式。2023年3月，國家金融監(jiān)管總局在銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)銀行、保險、信托、資管和金融控股公司等金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管。隨著中央層面的金融監(jiān)管機構(gòu)改革基本落定，地方金融監(jiān)管體制也正在相應(yīng)進(jìn)行新一輪大變革。地方金融監(jiān)管機構(gòu)將在金融監(jiān)管總局指導(dǎo)下，專職做好“7+4”類金融行業(yè)的監(jiān)管，不再承擔(dān)金融發(fā)展、招商引資等責(zé)任。“央地協(xié)同”的監(jiān)管體系將落到實處，地方金融監(jiān)管短板將得到極大彌補。對于控制多個牌照的金融控股公司，隨著監(jiān)管職責(zé)從人民銀行轉(zhuǎn)移至金融監(jiān)管總局，其監(jiān)管體系也在持續(xù)建立健全，預(yù)期2024年下半年將有更多金控監(jiān)管的新政策發(fā)布。

第四，國資委收緊央企涉足金融的要求及對地方的影響。2024年6月，國務(wù)院國資委修改完善中央企業(yè)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管制度，從嚴(yán)控制增量，各中央企業(yè)原則上不得新設(shè)、收購、新參股各類金融機構(gòu)，對服務(wù)主業(yè)實業(yè)效果較小、風(fēng)險外溢性較大的金融機構(gòu)原則上不予參股和增持。從政策精神來看，國家主要是考慮到嚴(yán)控風(fēng)險傳導(dǎo)、加強主業(yè)發(fā)展的角度，該要求主要是針對央企，沒有限制地方國企持有金融機構(gòu)股權(quán)和涉足金融業(yè)務(wù)。但地方國有金融平臺如何理解中央精神，防止金融風(fēng)險和產(chǎn)業(yè)資本之間的風(fēng)險相互傳遞，值得密切跟蹤。

地方金融平臺還有兩大新使命。一是“地方財政一盤棋”視角下的新使命。在過往的實踐中，地方金融股權(quán)的布局往往分散于地方財政、國資委及其下轄的國有企業(yè)之中。隨著中央層面政策要求的落實，地方金融股權(quán)正逐步統(tǒng)一于地方財政的集中管理之下。在“地方財政一盤棋”的戰(zhàn)略視角下，地方金融機構(gòu)的定位得到了新的詮釋。它們不僅僅是獨立運作的金融實體，更是深度融入地方經(jīng)濟與民生發(fā)展的重要力量。金融手段在此被賦予了新的使命，成為地方財政在全局統(tǒng)籌中不可或缺的工具之一。這樣的轉(zhuǎn)變，將使地方金融機構(gòu)在促進(jìn)經(jīng)濟增長、化解存量風(fēng)險、增強風(fēng)險防范能力等方面發(fā)揮更加顯著的作用。

二是助力地方經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的使命。金融是國民經(jīng)濟的“血脈”，在地方財政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，金融機構(gòu)將能夠在地方經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中起到更強大的作用，通過各類金融工具鏈接實體產(chǎn)業(yè)、各方資本、領(lǐng)先科技等生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮杠桿作用，引入產(chǎn)業(yè)資金和社會資金，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資和招商、初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)金融支持、普惠金融和綠色金融推廣、金融基礎(chǔ)設(shè)施打造等，助力地方產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

02

金融股權(quán)出資人的盡職履責(zé)面臨多重要求

第一，完善的金融資本監(jiān)管體系對出資人提出了新的要求。由于歷史原因，金融類國有資產(chǎn)長期缺乏明確的所有者代表，導(dǎo)致多部門、多機構(gòu)共同參與國有金融資本的管理，進(jìn)而引發(fā)職責(zé)分散、權(quán)責(zé)利不匹配以及管理缺位等一系列問題。然而，隨著國有金融資本監(jiān)管體系的逐步完善，一系列監(jiān)管指引相繼出臺，包括中共中央、國務(wù)院的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》和《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》，財政部的《國有金融資本管理條例(征求意見稿)》，都明確賦予了財政部門集中履行國有金融資本出資人的職責(zé)，并對金融機構(gòu)在國有金融資本管理中的權(quán)責(zé)進(jìn)行了清晰界定。

第二，地方國有金融平臺的受托職責(zé)需進(jìn)一步強化。其作為財政部門的受托方，負(fù)責(zé)管理國有金融資本。一方面，地方國有金融平臺需遵循受托權(quán)責(zé)對等原則，努力提高國有金融資本的運營效率，確保金融安全，防范金融風(fēng)險，并實現(xiàn)保值增值。另一方面，這些平臺還需充分發(fā)揮股東作用，督促受托金融機構(gòu)切實履行服務(wù)實體經(jīng)濟和防控金融風(fēng)險的主體責(zé)任，并監(jiān)督其國有資本經(jīng)營收益的交付情況。換言之，下屬金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)經(jīng)營、風(fēng)險防范、合規(guī)管理等方面的任何履職不當(dāng)行為，都將逐級追溯至地方國有金融平臺，在當(dāng)前背景下，地方國有金融平臺在盡職履責(zé)方面需要投入更為高昂的管理成本。

在模式上，集團(tuán)管控模式選擇與落地執(zhí)行需平衡不同邊界。

第一，多業(yè)態(tài)多監(jiān)管帶來了集團(tuán)治理與管控的復(fù)雜性。地方國有金融平臺往往控股或?qū)嶋H控制多個不同類型的金融機構(gòu)，涉及業(yè)態(tài)多樣且差異顯著，可能處在不同發(fā)展階段和具有不同的管理成熟度，同時還需應(yīng)對各種不同的監(jiān)管要求和風(fēng)險特征。因此，如何構(gòu)建適宜的集團(tuán)及子公司治理管控架構(gòu)，規(guī)范人員兼職，以股權(quán)為核心紐帶有效落實各項管控工作，成為地方國有金融平臺面臨的共性問題。

第二，需要平衡處理法人治理邊界與風(fēng)險穿透管理。作為國有金融資本的管理者，地方國有金融平臺肩負(fù)著國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，并需加強對風(fēng)險的穿透管理，以確保國有資本的安全。然而，金融平臺及其下屬金融機構(gòu)作為獨立法人，需依照《公司法》及金融監(jiān)管機構(gòu)的公司治理監(jiān)管要求，構(gòu)建完善的法人治理體系，各層級應(yīng)嚴(yán)格履行各自的管理經(jīng)營職責(zé)。特別是當(dāng)下屬企業(yè)為上市公司時，還需嚴(yán)格遵守證監(jiān)會及交易所的相關(guān)規(guī)定，確保上市公司的合法合規(guī)經(jīng)營。因此，在堅守法人治理邊界的同時，如何有效履行風(fēng)險穿透管理職責(zé)，對于地方國有金融平臺而言是一項極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

03

任務(wù)艱巨：債務(wù)風(fēng)險化解是責(zé)任亦是擔(dān)當(dāng)

自2021年開始，房地產(chǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險開始暴露，地方國有金融平臺和下屬持牌金融機構(gòu)也在不同層面受到影響。房地產(chǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險是風(fēng)險跨市場傳染共振的重要源頭，其風(fēng)險暴露將直接影響金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力，可能會出現(xiàn)資本不足而需要股東增資，甚至可能導(dǎo)致機構(gòu)陷入經(jīng)營困境。地方國有金融平臺在風(fēng)險防范和處置方面具有監(jiān)督、管理職責(zé)，有時甚至需要承擔(dān)連帶責(zé)任。

地方政府和財政部門肩負(fù)著“標(biāo)本兼治化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機構(gòu)等風(fēng)險，維護(hù)經(jīng)濟金融大局穩(wěn)定”的任務(wù)。地方國有金融平臺有義務(wù)協(xié)助地方政府和財政部門履行上述職責(zé)，其及相關(guān)下屬金融機構(gòu)需借助自身專業(yè)能力，從方案設(shè)計、資源協(xié)調(diào)、資金融通等角度參與本地風(fēng)險化解。

地方金融機構(gòu)風(fēng)險處置是責(zé)任亦是擔(dān)當(dāng)。近年來，中小金融機構(gòu)風(fēng)險逐步暴露，在各類金融機構(gòu)中均有典型案例。人民銀行2023年《中國金融穩(wěn)定報告》披露，已有11.5%的銀行被劃入高風(fēng)險機構(gòu)行列。在2023年中央經(jīng)濟工作會議上，“中小金融機構(gòu)風(fēng)險”被首次提出，與“房地產(chǎn)”和“地方債務(wù)”一同被列為三大風(fēng)險領(lǐng)域，凸顯了當(dāng)前風(fēng)險防控的緊迫性。

國有金融平臺需從多個角度參與本地中小金融機構(gòu)的風(fēng)險化解，勢必在方案設(shè)計、風(fēng)險定價、資源對接等方面助力地方政府進(jìn)行化險改革。當(dāng)然，地方國有金融平臺亦有機會以風(fēng)險處置為契機，運用“投行化”手段對存在問題的金融機構(gòu)進(jìn)行重組盤活，恢復(fù)其經(jīng)營能力，并借機完善地方金融牌照的布局。

當(dāng)前，中小金融機構(gòu)整體面臨利差收窄、資產(chǎn)質(zhì)量惡化和利潤水平下滑等經(jīng)營壓力。在資產(chǎn)質(zhì)量方面，2024年第一季度城商行和農(nóng)商行不良貸款率分別達(dá)到1.78%和3.34%，為近3年高峰。在盈利能力方面，近5年銀行業(yè)整體凈息差都呈下降態(tài)勢，而中小銀行尤其是農(nóng)商行的降幅達(dá)到1.3%左右。中小保險公司的市場份額持續(xù)下降，2024年第一季度76家壽險公司中，有40家出現(xiàn)了虧損。

面對日益復(fù)雜的外部環(huán)境，如何有效地督促和引導(dǎo)下屬金融機構(gòu)審慎經(jīng)營、健全風(fēng)險防范和應(yīng)急處理機制，是地方國有金融平臺的重要任務(wù)。

04

轉(zhuǎn)型新方向：數(shù)字化時代來臨，科技子公司的定位和發(fā)展模式亟待厘清

在國家層面的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，國家及地方數(shù)據(jù)局相繼成立，地方政府和地方國有金融平臺紛紛將數(shù)字化轉(zhuǎn)型確立為戰(zhàn)略重心。一方面，地方國有金融平臺積極設(shè)立科技子公司，致力于推動集團(tuán)內(nèi)企業(yè)的科技建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并伺機將內(nèi)部孵化成熟的能力對外輸出，為外部企業(yè)提供信息科技服務(wù)；另一方面，部分地方國有金融平臺還組建或整合地方的數(shù)據(jù)服務(wù)子平臺，承擔(dān)起地方公共數(shù)據(jù)的運營重任提供市民服務(wù)、征信、乃至地方數(shù)據(jù)交易所的運營維護(hù)。

集團(tuán)型企業(yè)在數(shù)字化進(jìn)程中，其科技職能和科技子公司的定位和發(fā)展模式需要厘清。

首先，控股集團(tuán)一般并不直接經(jīng)營業(yè)務(wù)，也不面向客戶與市場，因此，其自身的科技事項相對簡單，人員也極為精簡。但集團(tuán)的科技職能不應(yīng)該僅限于集團(tuán)本級，而是要綜合考慮下屬金融機構(gòu)的共性需求，并且需要考慮到不同子業(yè)態(tài)的特點，這就需要和下屬金融機構(gòu)自身的科技團(tuán)隊厘清關(guān)系，既不能各自為政，也不能越俎代庖。

其次，對于科技子公司而言，其定位需要從成本中心、人為利潤中心和自然利潤中心三種類型中去做好選擇。

根據(jù)觀察，目前大多數(shù)地方國有金融平臺的科技子公司采用成本中心和人為利潤中的模式，以對內(nèi)提供信息系統(tǒng)開發(fā)及運維服務(wù)作為主要任務(wù)，業(yè)務(wù)獲取有很大的行政色彩，這主要是考慮到科技子公司的發(fā)展還處在初期，品牌、團(tuán)隊和能力都偏弱，成本還無法攤薄，產(chǎn)品和服務(wù)的市場競爭力不足，因此需要給予一定的保護(hù)與支持。但是，在這種定位下，集團(tuán)內(nèi)其他成員企業(yè)從自身的角度出發(fā)，需要做出一定的犧牲，因此該狀態(tài)無法長久維持。

極少數(shù)地方國有金融平臺采用自然利潤中心來定位科技子公司，目的是盡量采用市場化的方式來管理和運營，因此會承擔(dān)利潤等考核指標(biāo)。為了實現(xiàn)其功能定位，通常會采取很多措施，譬如，成立之初就引入市場化的科技公司作為股東，允許一定程度上的市場化機制來招募管理層和核心技術(shù)人才，科技子公司的戰(zhàn)略一開始就積極對外輸出技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，團(tuán)隊的激勵和績效充分采用市場化方式與業(yè)績掛鉤。然而，這些地方國有金融平臺下屬科技子公司在發(fā)展初期的市場競爭力普遍不足，將面臨很大的生存與發(fā)展壓力。

因此，地方數(shù)據(jù)平臺管理運作的商業(yè)模式仍有待探索。

對于承接地方公共數(shù)據(jù)運營的地方國有金融平臺而言，如何利用水、電、煤、氣、工商、稅務(wù)、社保、海關(guān)、房管等各類公共數(shù)據(jù)，為市民提供市政服務(wù)，并利用這些數(shù)據(jù)安全可靠地為金融場景提供有價值的應(yīng)用產(chǎn)品與服務(wù)，并建立可以覆蓋成本并創(chuàng)造收益的盈利模式，是各地都在積極探索的方向。在有些地區(qū)，已經(jīng)有平臺機構(gòu)利用市政數(shù)據(jù)為小微企業(yè)提供征信，助力解決融資難、融資貴的問題，并且在征得客戶同意的基礎(chǔ)上，利用這些數(shù)據(jù)為金融機構(gòu)提供精準(zhǔn)獲客、降低成本、優(yōu)化風(fēng)控的應(yīng)用（如湖南省的省級地方金融控股公司財信金控等），但這些探索仍在路上，要形成成熟的商業(yè)模式，還有諸多需要解決的問題。

首先，商業(yè)變現(xiàn)場景存在一定的局限性。當(dāng)前，地方公共數(shù)據(jù)的商業(yè)應(yīng)用主要集中于企業(yè)征信領(lǐng)域，然而，由于征信市場的“政府+市場”雙輪驅(qū)動模式以及嚴(yán)格的征信牌照審核機制，自2018年以來，每年獲得批準(zhǔn)的征信牌照數(shù)量維持在較低水平，且整體呈現(xiàn)收緊趨勢。此外，盡管部分區(qū)域性銀行開始嘗試?yán)霉矓?shù)據(jù)優(yōu)化風(fēng)控模型，但這些嘗試多局限于封閉式場景，對于地方國有金融平臺而言，無法簡單復(fù)制和推廣。

其次，合規(guī)要求和信任屏障的挑戰(zhàn)不容忽視。在中央“數(shù)據(jù)二十條”政策的引領(lǐng)下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在理論層面和實踐層面均有所進(jìn)展。然而，公共數(shù)據(jù)的市場化運營模式存在的數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險可能引發(fā)隱私侵犯、安全漏洞等嚴(yán)重問題。此外，數(shù)據(jù)共享和授權(quán)運營方面的機制尚未健全。這些因素共同構(gòu)成了地方公共數(shù)據(jù)運營過程中的障礙。

第三，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與技術(shù)瓶頸成為制約因素。地方公共數(shù)據(jù)體量龐大，且來源復(fù)雜，涉及多個部門和系統(tǒng)，數(shù)據(jù)格式、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量差異顯著。因此，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并實現(xiàn)高效、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)處理與分析，成為一項亟待解決的技術(shù)難題。同時，由于公共數(shù)據(jù)包含大量個人隱私和敏感信息，如何在確保數(shù)據(jù)安全的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效利用，亦是數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)必須面對的重要挑戰(zhàn)。

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