重啟土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，旨在推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)

曾一度火爆的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券被叫停后，今年再次重啟，旨在推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

近日，自然資源部、財(cái)政部公開《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》（下稱《通知》），明確了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債重啟后具體操作細(xì)節(jié)，相比此前規(guī)定有一些明顯變化。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，此次新規(guī)出臺(tái)的主要目的是借重啟土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，來(lái)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債優(yōu)先支持存量閑置土地，即企業(yè)無(wú)力或無(wú)意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的房地產(chǎn)用地等。這可增強(qiáng)土地調(diào)控能力，有利于緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)性和債務(wù)壓力。

“這次土地儲(chǔ)備新規(guī)較之前規(guī)定，首先精準(zhǔn)限定了土地儲(chǔ)備使用范圍，比如優(yōu)先收儲(chǔ)閑置土地等。其次強(qiáng)化全流程監(jiān)管，并創(chuàng)新資金平衡機(jī)制。這將盤活存量閑置土地，優(yōu)化土地市場(chǎng)供求關(guān)系，助力地方重整土地資產(chǎn)布局。但仍需應(yīng)對(duì)區(qū)域土地市場(chǎng)冷熱不均、權(quán)屬?gòu)?fù)雜等挑戰(zhàn)。”中國(guó)城投五十人論壇秘書長(zhǎng)胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)。

土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備過(guò)程中，往往需要巨額融資，而這一融資模式也從此前的從金融機(jī)構(gòu)融資，過(guò)渡到依賴地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券融資。

2016年財(cái)政部等發(fā)文明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，2017年財(cái)政部等發(fā)行了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，明確了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債融資操作細(xì)節(jié)。自此地方土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債啟動(dòng)發(fā)行，成為地方土地儲(chǔ)備外部融資合法渠道。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)等數(shù)據(jù)，2017年至2019年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約1.5萬(wàn)億元。

不過(guò)，2019年9月4日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，明確專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域等，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債隨即被叫停。

胡恒松分析，當(dāng)時(shí)由于土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債中部分用于拆遷補(bǔ)償，老百姓拿到這筆資金后購(gòu)買房子推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲，推動(dòng)當(dāng)時(shí)樓市過(guò)火，為了穩(wěn)住樓市也可能是當(dāng)時(shí)暫停土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的一大考量。另外有些專家分析，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債對(duì)穩(wěn)投資拉動(dòng)效果不明顯，可能也是被叫停的原因之一。

此后土地儲(chǔ)備融資只能依賴政府財(cái)政資金直接投入，包括來(lái)自國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入等。而近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，土地出讓收入大幅下滑，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債重啟呼聲越來(lái)越大。為了推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，今年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債重啟。

此次《通知》明確發(fā)債要求及資金使用主體。比如，申請(qǐng)發(fā)行專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目須納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃；各地要優(yōu)先將處置存量閑置土地清單中的地塊納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃（2024年11月7日之后供應(yīng)的土地不列入存量閑置土地范圍）等。

去年11月7日，自然資源部公布了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知》，明確了各地通過(guò)專項(xiàng)債收購(gòu)閑置土地流程、重點(diǎn)，核心是借此減少市場(chǎng)存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動(dòng)性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

此次《通知》完善了專項(xiàng)債券申報(bào)審核流程，并強(qiáng)調(diào)做好資金和收益的綜合平衡。

《通知》稱，一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目由單個(gè)或多個(gè)地塊組成，根據(jù)地塊區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限、項(xiàng)目收益等因素確定項(xiàng)目范圍。專項(xiàng)債券資金可在同一土地儲(chǔ)備項(xiàng)目?jī)?nèi)不同地塊之間調(diào)劑使用，但以單個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目為單位，確保項(xiàng)目融資收益平衡。

溫來(lái)成表示，此次新規(guī)再次強(qiáng)調(diào)了使用專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資收益平衡，但允許資金在同一項(xiàng)目中各個(gè)地塊之間調(diào)劑使用，相較之前更為靈活。

胡恒松認(rèn)為，允許同一項(xiàng)目?jī)?nèi)跨地塊調(diào)劑資金，以整體收益覆蓋債券本息，破解“一地一平衡”導(dǎo)致的收儲(chǔ)僵局，并嚴(yán)禁反復(fù)回購(gòu)等空轉(zhuǎn)操作，壓實(shí)地方政府責(zé)任。

《通知》要求嚴(yán)格監(jiān)督管理。比如明確地方不得利用專項(xiàng)債券資金反復(fù)回購(gòu)，造成債券資金空轉(zhuǎn)、虛增財(cái)政收入等問(wèn)題，堅(jiān)決守住不發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益。

《通知》稱，各地要在評(píng)估本地區(qū)土地市場(chǎng)供需關(guān)系的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好項(xiàng)目需求論證，合理確定專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備的發(fā)行期限。

“新規(guī)中未明確土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行期限，有助于緩解地方短期償債壓力?！焙闼烧f(shuō)。

為落實(shí)此前國(guó)務(wù)院規(guī)定，此次《通知》明確，對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)后，省級(jí)財(cái)政部門即可組織發(fā)行專項(xiàng)債券，項(xiàng)目清單同步報(bào)財(cái)政部、自然資源部備案。

目前“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)包括北京、江蘇、廣東等10個(gè)省份及河北雄安新區(qū)。今年以來(lái)，已有廣東、北京等地發(fā)行了部分土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債。