【言為新聲】

鼓勵企業(yè)參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，既要高度重視細(xì)節(jié)設(shè)計，在每一個環(huán)節(jié)做好監(jiān)督，同時又要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的功能，確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目真正造福于廣大人民群眾，而不是只讓少數(shù)企業(yè)從中受益。

喬新生

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展和改革委員會、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函［2023］115號），明確政府和社會資本合作（PPP）的總體要求和具體的實施規(guī)范，強調(diào)加強運營監(jiān)管，加大政策保障力度。附件列舉了支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建項目的清單。這是我國為促進民營經(jīng)濟的發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展步伐而采取的舉措。

現(xiàn)實生活中，民營企業(yè)發(fā)展面臨無形的天花板。一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)過程中，民營企業(yè)由于資質(zhì)不如國有企業(yè)，資金實力不如國有企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)過程中往往成為“配角”。一些民營企業(yè)為了獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，向政府官員行賄，企業(yè)負(fù)責(zé)人被追究法律責(zé)任。一些國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人，因為擅自轉(zhuǎn)包項目，被追究行政責(zé)任。一些政府部門的負(fù)責(zé)人因為權(quán)錢交易，被紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。中國民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，面臨諸多問題。解決問題的關(guān)鍵就在于，充分發(fā)揮政府在資源配置中的作用，充分利用社會資本，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，為中國經(jīng)濟增長創(chuàng)造良好的條件。

國務(wù)院有關(guān)部門制定的指導(dǎo)意見，針對現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的問題，提出具體的解決方案。對于使用者付費的項目與特許經(jīng)營項目，分別制定具體的管理辦法。對重點領(lǐng)域?qū)嵤┨厥夤芾?。鼓勵民營企業(yè)優(yōu)先參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。公平選擇特許經(jīng)營者，規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，嚴(yán)格履行投資管理程序，做好項目建設(shè)實施管理，確保政府與社會資本合營項目真正造福于廣大人民群眾。

近些年來，中國出臺一系列的法律，營造公平競爭的法制環(huán)境?！吨腥A人民共和國民法典》規(guī)定民事主體一律平等?！吨腥A人民共和國政府采購法》特別規(guī)定，為了促進中小企業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)為中小企業(yè)參與政府采購提供便利條件?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)過程中，必須嚴(yán)格依照程序辦事，所有參與者機會平等。如果串通投標(biāo)，情節(jié)嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)被追究刑事責(zé)任。所有這些規(guī)定，為民營企業(yè)參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供了明確的法律依據(jù)。但是，在現(xiàn)實生活中，由于民營企業(yè)信用相對較低，因此，政府更愿意選擇實力相對較強的國有企業(yè)作為合作伙伴。針對這個問題，國務(wù)院有關(guān)部門出臺的意見一方面進一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投資融資體制改革，切實激發(fā)民間投資的活力。另一方面，規(guī)范流程，確保政府投資項目不會成為“唐僧肉”，政府官員不會成為少數(shù)企業(yè)負(fù)責(zé)人圍獵的對象。

解決民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，可以從以下幾個方面入手：第一，增加項目的透明度，通過各種途徑，將政府項目張榜公布，接受社會各界的監(jiān)督。第二，建立全過程監(jiān)督系統(tǒng)，無論是在投標(biāo)招標(biāo)環(huán)節(jié)，還是在合同簽訂環(huán)節(jié)；不論是在合同履行過程中，還是在竣工驗收階段，都接受社會的監(jiān)督。因為只有這樣，才能確保政府項目民營企業(yè)參與不會出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。第三，對項目實施績效考核。政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相當(dāng)一部分變成“胡子工程”，招標(biāo)金額與實際結(jié)算金額存在巨大的差距。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面是因為招標(biāo)單位工作不細(xì)致，導(dǎo)致工程預(yù)算不準(zhǔn)確；另一方面也可能是因為存在嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，招標(biāo)投標(biāo)單位達成默契，在工程實施階段通過修改工程建設(shè)項目設(shè)計圖紙，人為地增加工程量，提高工程造價，為某些單位或者個人謀取利益。解決這個問題的根本方法就在于，嚴(yán)格依照合同辦事。世界銀行在工程招標(biāo)投標(biāo)過程中，嚴(yán)格執(zhí)行低價中標(biāo)的原則，禁止隨意修改設(shè)計圖紙，禁止通過變更合同，為當(dāng)事人謀取非法利益。國務(wù)院有關(guān)部門可以考慮，嚴(yán)格依照合同辦事，政府采購合同或者政府招標(biāo)項目不得隨意變更。如果變更必須向社會說明理由，并且通過法定的程序，重新舉行招標(biāo)投標(biāo)活動。因為只有這樣，才能杜絕腐敗，也只有這樣，才能確保政府和社會資本的合作項目得以正常運行。

中國經(jīng)濟增長壓力始終存在。如何激發(fā)民營經(jīng)濟活力，增強民營企業(yè)的動力，發(fā)揮民營資本的效益，這是需要決策者認(rèn)真考慮的問題。國家出臺一系列政策為民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，希望中國民營企業(yè)重振雄風(fēng)。從目前情況來看，中國民營企業(yè)正處在轉(zhuǎn)型時期，過去許多民營企業(yè)通過收購國有企業(yè)，迅速發(fā)展壯大，或者利用市場空缺，迅速做大做強。隨著中國市場不斷成熟，民營企業(yè)“野蠻生長”的時代一去不復(fù)返。民營企業(yè)發(fā)展必須遵守國家法律，民營企業(yè)開展業(yè)務(wù)必須得到政府的支持。中國政府既不是西方市場經(jīng)濟國家主張的“守夜人”，也不是某些國家所扮演的壟斷經(jīng)營者。中國政府具有雙重角色，一方面是特殊的市場主體，參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，提供更好的公共產(chǎn)品。另一方面承擔(dān)市場監(jiān)管的責(zé)任。政府與社會資本合作，不能混淆自己的身份，應(yīng)該以平等的姿態(tài)，對待每一個合作伙伴。

國家行政體制改革的終極目的，就是要把作為投資者的政府部門，與作為監(jiān)管者的政府部門區(qū)分開來。作為投資部門的政府，必須尊重市場經(jīng)濟的基本原則，妥善處理與社會資本之間的關(guān)系。國家之所以成立專門的市場監(jiān)管機構(gòu)，目的就是要在政府與社會資本合作的過程中，以相對超脫的身份，監(jiān)督市場活動。市場監(jiān)管部門不能參與市場經(jīng)營活動，政府與社會資本合作，必須接受市場監(jiān)管部門的監(jiān)管，因為只有這樣，才不會出現(xiàn)“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象。

當(dāng)前中國存在的問題是，一些地方政府部門不了解政府的雙重職能，過于看重政府的投資主體身份，對于當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門采取的監(jiān)管措施缺乏理解和尊重。國家之所以對一些市場監(jiān)管部門實施“垂直管理”，其目的就是要擺脫地方政府的束縛，真正從維護市場秩序、營造良好營商環(huán)境角度出發(fā)，加強對政府與社會資本合作行為的監(jiān)管。

我們的建議是，中央可以考慮在政府與社會資本合營過程中，制定專門的稽查制度，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)共同負(fù)責(zé)，對政府與社會資本合營項目實施全流程監(jiān)管。在項目招標(biāo)投標(biāo)過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)可以提前介入，實施全過程的監(jiān)督。在項目實施過程中，審計機關(guān)可以介入進行全面審計，防止國有資產(chǎn)被濫用，嚴(yán)格禁止在合同之外巧立名目，增加開支。在項目竣工驗收階段，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)通力合作，防止將一些不合格的工程作為合格工程驗收，防止出現(xiàn)權(quán)錢交易，盡量避免出現(xiàn)爛尾工程。

總而言之，社會資本參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目大有可為。鼓勵企業(yè)參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，既要高度重視細(xì)節(jié)設(shè)計，在每一個環(huán)節(jié)做好監(jiān)督，同時又要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的功能，確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目真正造福于廣大人民群眾，而不是只讓少數(shù)企業(yè)從中受益。凡是接受政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的企業(yè)，都必須公開自己的財務(wù)報表，隨時接受社會各界的監(jiān)督。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授）

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