今年新增專項債支持領(lǐng)域持續(xù)擴大。

地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手，是拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。目前，2024年地方政府新增專項債券（以下簡稱“新增專項債”）已基本發(fā)行完畢。2萬億元新增專項債資金將為年末穩(wěn)增長作出貢獻。項目用途擴圍下，傳統(tǒng)基建類項目仍是資金主要投向。用于“化解存量政府投資項目”的“特殊新增專項債”不容忽視，其可能突破了新增專項債的用途限制，年內(nèi)發(fā)行超8400億元后還將在明年繼續(xù)發(fā)行。

新增專項債發(fā)行使用后置2萬億資金年末發(fā)力

在財政部安排下，2024年新增專項債于10月底基本發(fā)行完畢。企業(yè)預警通數(shù)據(jù)顯示，截至11月1日，各地累計發(fā)行的新增專項債達38964.76億元，約占年初預算安排限額的99.91%。

從發(fā)行節(jié)奏看，今年前七個月新增專項債發(fā)行速度較為平穩(wěn)，隨后在8至9月集中發(fā)行。以往年度為應(yīng)對疫情沖擊等特殊因素影響，地方政府發(fā)行新增專項債重在“早發(fā)快用”，年初發(fā)行規(guī)模相應(yīng)偏高。今年新增專項債發(fā)行使用進度明顯后置，盡管地方政府早在1月便紛紛開啟發(fā)行，但上半年發(fā)行進度明顯低于去年同期。進入三季度后，地方政府開始加快新增專項債發(fā)行使用進度，在8至9月發(fā)行規(guī)模合計超1.8萬億元，占全年預算限額的47%。

由于從發(fā)行到使用存在時滯，三季度發(fā)行的新增專項債資金更多集中于四季度使用。經(jīng)財政部統(tǒng)計，截至10月20日，年內(nèi)各地共有2萬億元專項債資金可安排使用。目前，財政部正研究完善項目管理機制，打通在建項目“綠色通道”。據(jù)財政部副部長王東偉在國新辦新聞發(fā)布會上介紹，財政部正在加快專項債發(fā)行使用和項目建設(shè)進度，加快形成實物工作量。

東方金誠首席宏觀分析師王青向證券時報記者指出，在“兩個1000億元”提前下達、專項債加快發(fā)行使用的情況下，第四季度固定資產(chǎn)投資增速有望加快，充分發(fā)揮投資作為經(jīng)濟增長穩(wěn)定器的作用。

支持領(lǐng)域不斷擴圍傳統(tǒng)基建仍是主要投向

從資金投向看，今年新增專項債支持領(lǐng)域持續(xù)擴大，統(tǒng)計的項目類別已達到42個，包括軌道交通、鐵路等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，養(yǎng)老、教育、托幼等民生領(lǐng)域以及新基建、新能源、新產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域。

傳統(tǒng)基建類項目依然是專項債資金主力投向。今年投向市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造、鐵路、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利等重點領(lǐng)域項目建設(shè)的專項債資金占全年規(guī)模超六成，繼續(xù)發(fā)揮專項債資金強基礎(chǔ)、補短板、惠民生、擴投資等積極作用。其中，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項債今年累計發(fā)行約9998.83億元，占全年發(fā)行規(guī)模的32.96%，而其他領(lǐng)域?qū)ｍ梻陌l(fā)行占比均未超過10%。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學教務(wù)處處長、國際經(jīng)濟貿(mào)易學院教授毛捷指出，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等特定領(lǐng)域的項目建設(shè)需要大量勞動力，從項目設(shè)計規(guī)劃、工程施工到后續(xù)運營維護，將直接創(chuàng)造大量就業(yè)機會。因此在專項債項目建設(shè)期間，將直接促進項目建設(shè)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)出擴張、利潤增加，促進這些行業(yè)的就業(yè)數(shù)量增加。

不過，浙商證券首席經(jīng)濟學家李超分析稱，截至10月13日，新增專項債投向基建類比例約為56%，較2023年的69%有較大幅度下滑。隨著后續(xù)專項債用途的擴圍，投向基建的比例回升幅度預計有限。

“特殊新增專項債”或關(guān)聯(lián)化債

去年四季度以來，江蘇、湖北、新疆、天津等多個省份陸續(xù)開始發(fā)行一類沒有披露“一案兩書”（即項目實施方案、財務(wù)審計報告和法律意見書），亦未披露募投項目具體投向的“特殊新增專項債”，募集資金用途僅簡單描述為用于“存量政府投資項目”。統(tǒng)計顯示，截至10月23日，今年以來各地累計發(fā)行77只“特殊新增專項債”，發(fā)行總額達8429.7億元，占同期新增專項債的22.17%。

對于“特殊新增專項債”的具體用途，專家學者普遍猜測與本輪地方政府化解存量隱性債務(wù)有關(guān)。

根據(jù)《政府投資條例》規(guī)定，政府投資項目指“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”。中國投資咨詢有限責任公司副總經(jīng)理譚志國對證券時報記者解釋稱，“存量政府投資項目債務(wù)”是符合《政府投資條例》的政府投資項目產(chǎn)生的法定債務(wù)，并不屬于隱債范疇。

興業(yè)研究公司固定收益部高級研究員王嘉慶同樣指出，若新增專項債用于新增政府投資項目，地方政府需要披露“一案兩書”，其未披露項目具體信息或項目名稱，說明資金可能是用于多個存量政府投資項目而非新增項目。他認為，部分存量項目投資存在資金缺口，或需要新增專項債資金來解決項目停緩建問題，化解項目停緩建帶來的存量隱性債務(wù)風險。

也有觀點認為，“特殊新增專項債”可能涉及隱性債務(wù)置換。國聯(lián)證券固定收益首席分析師李清荷指出，存量投資項目應(yīng)已有確定的資金來源，將新增專項債用于存量項目，或是因為這些項目涉及隱性債務(wù)，若以新增專項債置換隱債，有利于化解地方政府投資項目的隱債風險。此外，王青對記者表示，通過“特殊新增專項債”還可化解部分符合專項債資金使用要求，但前期未通過專項債項目立項審批的項目所形成的債務(wù)。

上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院講師汪峰在接受證券時報記者采訪時表示，在當前的財政環(huán)境下，尋找或培育合適的項目來申請專項債存在一定挑戰(zhàn)。適當放松對新增專項債用途的約束，以“特殊新增專項債”化解債務(wù)風險，在債務(wù)額度管控上顯得更為合理和靈活。

責編：李丹

校對：廖勝超